|
Привет! Мы посылаем вам «Сигнал».
Спасибо, что читаете нас. Мы, как и всегда, ждем ваших идей, о чем бы вы хотели прочитать в следующих выпусках. В сегодняшнем «Сигнале» мы рассказываем, зачем власти и пропагандисты так охотно ссылаются на опыт других стран, когда оправдывают новые репрессии. И кого они на самом деле копируют. Подписывайтесь на рассылку и перешлите это письмо вашим знакомым и близким, которые до сих пор считают, что российский закон об «иностранных агентах» — это копия американского.
Зарубежный опыт
Чуть больше чем через неделю, 13 сентября, Госдума соберется на первое пленарное заседание осенней сессии. В планах среди прочего — введение наказаний за «исполнение антироссийских санкций». Спикер Госдумы Вячеслав Володин еще весной, когда соответствующий законопроект приняли в первом чтении, говорил, что депутаты «изучают зарубежный опыт» аналогичных мер — и он их не особенно впечатляет.
Ранее Володин призывал ориентироваться на зарубежный опыт при разработке закона о паллиативной помощи, а также об ответственности СМИ за оскорбления представителей власти.
Спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко, со своей стороны, в 2021 году отчитывала министра просвещения Сергея Кравцова за «увлеченность международными исследованиями качества образования в России» и настаивала, что российская школа должна «жить своим умом».
Владимир Путин в декабре 2021 года, отвечая на вопрос об одном из любимых репрессивных инструментов российских властей — законе об «иноагентах», — заявил: «Этот закон придуман не нами, а придуман в государстве, которое все считают светочем демократии» (имелись в виду США).
Судя по Google Trends, пик запросов по поиску «зарубежный опыт» за последние пять лет пришелся на 2019 год. Иногда встречается формулировка «мировой опыт». С начала войны о зарубежном опыте российские власти стали говорить меньше. Хотя еще два года назад Владимир Путин приводил его в пример, выступая против парламентской республики (впрочем, он исказил многие факты.)
Власти, постоянно настаивая на «особости» России, вместе с тем нередко ссылаются на зарубежный опыт, объясняя те или иные свои решения.
Чему страны могут научиться друг у друга?
Очень многому — если заимствуют опыт других стран осмысленно. Если какие-то идеи или практики переносятся на новую почву механически, «просто чтобы было», то это скорее имитация: работать они, скорее всего, не будут. Если же адаптировать заимствования под свои нужды и обстоятельства — то, что придумано в другой стране и в совершенно других условиях, вполне может заработать «как родное».
Классическим примером заимствования иностранного опыта остаются для всего мира реформы Петра I. Вопреки расхожим представлениям, эти заимствования вовсе не были бездумными. Царь специально отправлял своих агентов в страны, которые считал передовыми, чтобы изучать, как там устроена государственная администрация, финансы, местное управление, суды и так далее, а также лично читал важнейшие теоретические работы и консультировался с ведущими мыслителями своего времени. В результате, например, петровская система центрального управления, хоть и позаимствованная в Швеции, оказалась очень удачно приспособлена к России — и проработала почти сто лет.
Современная российская политико-правовая система, в том числе Конституция и основные кодексы законов (не только Уголовный, но и, например, Избирательный), тоже в значительной степени плод творческого заимствования — прежде всего из Германии. Вот тут можно почитать материалы подготовки российской Конституции в 1990–1993 годах — и убедиться, что ее разработчики тщательно изучали зарубежный опыт и выборочно его перенимали.
Вообще, государства часто обмениваются опытом реформ — не обязательно столь масштабных, как новая конституция или избирательная система. Иногда одной стране удается эффективнее других решить ту или иную социальную или экономическую проблему. Например, считается, что Эстония — мировой лидер по цифровизации государства. В Великобритании государству удалось существенно сократить число курильщиков, в Сингапуре — построить одну из самых эффективных систем здравоохранения, а Австрии — решить проблему доступа к социальному жилью.
Опытом реформ и разными взглядами на эффективное и доказательное госуправление (то есть подкрепленное независимыми исследованиями, статистикой и экспертными мнениями) обмениваются парламентарии, чиновники, политические партии, ученые, некоммерческие организации, активисты и международные организации. Обмен «лучшими практиками управления» происходит на всех уровнях: от федерального до муниципального. Например, опыт реформы общественного транспорта в бразильском городе Куритиба в 1974 году признан одним из наиболее удачных и до сих пор используется во всем мире.
Конечно, заимствование зарубежного опыта редко бывает простым. Реформы «на скорую руку» по иностранному образцу — мол, у них получилось, так почему бы и нам не сделать так же — могут кончиться плачевно. Так, в начале 80-х годов многие страны Европы, Латинской Америки, Африки и США провели масштабные реформы по дерегуляции экономики, сокращению госрасходов и приватизации госпредприятий, ссылаясь на экономическое чудо в Чили при Пиночете. А потом на рубеже восьмидесятых и девяностых более или менее по тем же принципам стали проводить экономические реформы в странах, решивших отказаться от социализма.
Польша (там автором программы реформ был Лешек Бальцерович) считается успешным примером «шоковой терапии»: после мгновенного обвала экономики и уровня жизни начался стремительный рост и страна за три года (с 1989-го по 1992-й) встала на ноги и стала быстро развиваться. В России же все прошло не столь благополучно: обвал состоялся по плану, а вот быстрого роста за ним не последовало; случился коллапс системы социальной защиты и массовые протесты, возникло гигантское неравенство.
У кого учится современная Россия?
Все меньше у демократий, зато все больше — у автократий.
Традиция ссылок на зарубежный опыт в российском законотворчестве существует с девяностых. Тогда практика широкого заимствования (иногда фактически «копипейста») иностранных норм часто была оправданной: Россия становилась (или по крайней мере пыталась стать) демократической страной с рыночной экономикой — и сталкивалась со многими проблемами, которые в других демократических странах с рыночной экономикой уже были решены.
Некоторые теоретики скажут, что именно это породило многие структурные проблемы российского государства, экономики и общества, потому что «импортные теории» в России не работают. Так считает, например, социолог Симон Кордонский (хотя он, вероятно, обидится, что мы назвали его теоретиком). По его мнению, к России попросту неприменимы такие вроде бы базовые понятия, как «бизнес», «коррупция», «разделение властей», — он предпочитает нарочито архаичные слова вроде «промыслов» и «сословий», потому что они, как настаивает Кордонский, лучше соответствуют российским реалиям.
Ученый полагает, что нынешняя власть так до конца и не избавилась от пристрастия к «импортным теориям». И действительно, законотворцы по-прежнему ссылаются на зарубежный опыт. В аналитическом вестнике Государственной думы за 2020 год таких ссылок по меньшей мере пять десятков, в том числе насчет «моделей реализации функций парламентского контроля», «законодательного регулирования и практики реализации представительной функции парламентариев», защиты персональных данных.
Более того, иногда власти ссылаются на зарубежный опыт очень охотно. Самый известный случай — дискриминационный закон об «иностранных агентах». Кремль и МИД утверждают, что это заимствование иностранного опыта, а именно американского Foreign Agents Registration Act (Закона о регистрации иностранных агентов, FARA).
В действительности общего у российского и американского законов очень мало. FARA распространяется на ограниченный круг лиц — прежде всего на лоббистов и юристов, представляющих интересы иностранных граждан и институций. Никому в США и в голову не придет объявить иностранным агентом и заставить отчитываться перед Минюстом, например, ученого и левого активиста Ноама Хомского, хотя многое из того, что он говорит, созвучно российской пропаганде. Российский же Минюст занимается именно этим.
В России с 2022 года «иностранным агентом» можно объявить буквально любого гражданина. Тоже в некотором роде творческое приспособление заимствованных принципов к отечественным реалиям. А ссылка на зарубежный опыт дает еще и дополнительный риторический инструмент: мол, нас критикуют, а у самих такие же нормы приняты (еще раз: нет, не такие же).
Настоящий зарубежный опыт, на который опирается российский закон об «иноагентах», вовсе не американский. Впервые формулировку «иностранный агент» по отношению к общественным организациям использовали в Зимбабве еще в 2004 году. Тогда местный парламент отказался принимать закон — но идея ввести маркировку, финансовые ограничения и особые правила отчетности для «иностранных агентов» понравилась властям Эфиопии. Там закон об «иноагентах» приняли в 2009 году. Этому примеру последовали Уганда и Южный Судан.
Насколько прямым было влияние эфиопского и угандийского опыта на российских законодателей, сказать сложно. На кого они точно ориентировались — так это на Казахстан. Больше пятнадцати лет казахстанские власти ограничивают суммы финансовой поддержки, которые местные общественные организации могут получать из-за рубежа. Кроме того, НКО обязаны отчитываться обо всех своих расходах под угрозой штрафов и ликвидации. Понятия «иностранный агент» в казахстанском законодательстве нет, но фактически зарубежное финансирование переводит организацию в особый статус — практически такой же, какой прописан для «иноагентов» в российском законе.
А другие страны чему-то учатся у России?
Еще как.
В последние годы исследователи политических наук все чаще обращают внимание на «авторитарную диффузию» — это когда ограничение прав и свобод в одной автократии влияет на характер репрессий в другой. Это логично: если страны учатся друг у друга «лучшим практикам», ничто не мешает им точно так же перенимать друг у друга «худшие практики».
Автократии редко заинтересованы в прямом экспорте своих политических моделей. Однако в критический момент они готовы поделиться опытом и наработками друг с другом — так работает «авторитарная диффузия». И Россия — в центре таких исследований.
В минувшее десятилетие авторитарные режимы в большом объеме переняли законы, которые ограничивают деятельность общественных организаций и СМИ, используют понятие «экстремизм» для борьбы с оппозицией, сводят к минимуму право на свободу собраний и дискриминируют ЛГБТ-людей. Именно такой «зарубежный опыт» часто используется авторитарными правителями, чтобы укрепить вертикаль власти и сохранить статус-кво.
Российский закон об «иноагентах» во многом вдохновил Кыргызстан и Таджикистан. Власти этих стран могут признавать общественные организации, которые получают зарубежное финансирование, «иностранными агентами» или «представителями иностранных интересов». Как и в России, общественные организации под угрозой ликвидации и уголовной ответственности обязаны иметь маркировку «иностранного агента». Похожий закон уже несколько лет хотят принять и в Беларуси, хотя там он нужен меньше: независимые организации (или то, что власти считают организациями) чаще просто объявляют экстремистскими формированиями.
Очень вероятно, что и в других странах автократы вскоре воспользуются этим опытом. Предыдущие редакции закона уже вдохновляли военную диктатуру в Египте, правительство Китая, а также страны — члены Евросоюза с авторитарными тенденциями: Польшу и Венгрию. В 2020-м авторитарный экспорт добрался и до Латинской Америки: власти Никарагуа приняли свою версию закона об «иноагентах». Он фактически криминализовал работу некоммерческих организаций, правозащитников и независимых медиа, которая возможна в стране лишь благодаря международным грантам.
Вообще, Россия и постсоветские страны Центральной Азии интенсивно учатся друг у друга. В 2014 году организация Freedom House, которая отслеживает состояние гражданских свобод, прав человека и демократии в мире, отмечала влияние российских репрессивных законов на центральноазиатские режимы. Например, закон о «гей-пропаганде» в Кыргызстане аналогичен российскому, принятому в 2013 году.
Летом 2012 года, на фоне затухающих протестов против фальсификации думских выборов и возвращения Путина в Кремль, обысков у лидеров оппозиции, суда над Pussy Riot и арестов по «болотному делу», российские власти начали последовательно ужесточать законодательство о митингах. Опыт они заимствовали у Казахстана и Узбекистана.
Еще в 2004 году — после «цветных революций» в Грузии, Украине и Кыргызстане — казахстанские власти ограничили право на свободу собраний. С тех пор региональные администрации не только выдают разрешение на митинги — они могут определять их место и время. В зависимости от внутриполитической ситуации правительство страны может менять инструкции и порядок проведения демонстраций без одобрения парламента. Год спустя, после беспорядков в Андижане, подобным образом поступили и в Узбекистане. Тогдашний президент Ислам Каримов подписал закон, согласно которому за участие в несанкционированных акциях протеста можно получить арест на 15 суток или штраф, в 60–80 раз превышающий минимальную оплату труда в стране.
После революции в Украине в 2014 году Россия вновь ужесточила законодательство о митингах — именно тогда в российском праве появилась «дадинская статья», предполагающая до пяти лет лишения свободы за «неоднократное нарушение порядка проведения публичных мероприятий». Через год в Кыргызстане приняли почти дословный аналог «дадинской статьи». Власти Таджикистана пошли еще дальше: там пять лет тюрьмы можно получить только за участие в несанкционированных митингах.
В следующий раз, когда власти будут ссылаться на зарубежный опыт при принятии законов, не стоит ждать, что из всего международного опыта будет выбран демократический, гуманный или хотя бы не репрессивный вариант. Скорее всего, новое законодательство станет таким же несвободным.
Неожиданное открытие, которое мы сделали, пока писали это письмо
В 1871 году Ивакура Томоми, министр правой руки (то есть ближайший советник) японского императора Муцухито, возглавил делегацию, которая за два года объехала США, Британию, Францию, Германию, Россию и другие страны. Целью путешествия было изучение зарубежного опыта для последующих масштабных модернизационных реформ в Японии (так называемой реставрации Мэйдзи). Ивакура сознательно воспользовался как моделью Великим посольством Петра I. В Петербурге он приобрел портрет первого российского императора. Впоследствии этот портрет висел в его кабинете рядом с портретом Муцухито. Иными словами, Ивакуру интересовал не только зарубежный опыт как таковой, но и зарубежный опыт освоения зарубежного опыта.
Постскриптум
Сегодня суд приговорил журналиста Ивана Сафронова к 22 годам строгого режима по делу о госизмене. По версии ФСБ, в 2015–2017 годах он якобы передал секретную информацию спецслужбам Германии и Чехии. При этом большинство «секретных» сведений можно найти в свободном доступе онлайн. Сам Сафронов считает, что преследование связано с его журналистской деятельностью, а обвинительный приговор в его деле — это признание журналистской работы в России преступлением. Почитайте его последнее слово в суде. «Медуза», «Новая газета», «Дождь»* и другие независимые СМИ требуют освободить Ивана Сафронова. Журналистика — не преступление. Иван Сафронов должен быть немедленно освобожден из-под стражи.
Мы послали вам «Сигнал» — теперь ваша очередь. Отправьте это письмо своим друзьям и близким. Знание — сила. Будущее — это вы.
Хотите, чтобы мы изучили и объяснили явление или понятие, которое вы сами заметили в новостях? Напишите нам: signal@meduza.io.
* Объявлен в России «иностранным агентом». Мы указываем это по требованию властей.
|
